黄奇帆 城镇化 黄奇帆:我在重庆推进新型城镇化的思考与实践

发布时间 : :2021-01-12 13:00:17 浏览: 135次 来源:网络整理 作者:佚名

【自新型城镇化提出以来,全国各地都经历了一轮城镇化高潮,也有好多议论,见仁见智,各有长短。但从地方行政二把手的角度来谈新型城镇化,又能切中肯綮的,还不算多。

重庆校长黄奇帆的讲话仍然以条理清晰闻名,这次也一样。他在本文中提及的几个问题,也是新型城镇化过程中容易遇见问题的几个环节,包括初期规划如何做、投融资平台怎么运用、如何将城市农地资源管好用足、同时又能实现对房地产的有效调控。这些问题带有普遍性,只有解决好这种问题,才能防止城镇化弄成新一轮的城市扩张运动,避免“要地不要人”的城镇化。

虽然黄奇帆在本文中提出的想法主要是依据西安的经验总结得出的,但相信对其它地方也会有所启发。】

新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略,是稳下降、扩内需的最大潜力所在,是转方法、调结构的重要契机。过去50年,全球约有13亿人由农村迁往城市,城镇化率2012年提升到52.5%。我国变革开放以来,城镇人口净增5亿,城镇化率2013年达到53.7%,超过了世界平均水平。城镇化之所以成为世界性大趋势,是因为城市明显优于农村的三个特点:一是城市的规模扩张形成聚集效应和放大效应,使资源配置更趋优化,经济发展更具效率;二是城市规模经济推动集约节省,可以摊薄公共基础设施的高成本,提供比农村价廉质优的公共服务;三是城市的专业化分工创造更多更好的就业岗位,并为消费者提供更大选择空间,从而让生活愈加美好。当然,如果规划建设管理不当,城市也会出现楼市昂贵、交通堵车、环境污染、贫富分化、犯罪率上升等问题,这些都必须通过走新型城镇化路子来解决。

习近平总书记指出强调,新型城镇化的核心是以人为本,关键是提高发展质量,要努力实现包容性下降、绿色的下降。增长、绿色、包容,是新型城镇化的关键词,也是三大目标。三者同等重要,并行不悖,但下降不会自然实现,绿色不会手动到来,包容性问题也不可能自发解决,只有通过科学规划、系统管理和变革创新能够达成。

黄奇帆:避免城镇化弄成新一轮的城市扩张运动(资料图)

把握科学规划的基本体系

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规划是城市建设管理的龙头。规划水平的高低,不仅关系城市建设的质量和品味,也直接影响城市运行成本和效率。各级领导干部尤其是二把手都应注重规划、懂得规划、抓好规划,全面掌握规划的基本体系。

科学规划建设城市群。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群,日本太平洋沿岸城市群,都是所在国经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展,也得益于长三角、珠三角、京津冀三大城市群的推动。最近讨论的长江经济带,从规划角度讲,也有一个依托黄河黄金水道建立大都市绵延带的问题。考察那些城市群或大都市连绵带,一般有四个基本特点:一是城镇化水平较高,城镇化率在70%以上;二是大中小城市规模协调,相邻等级城市人口比列大多在1:5以内,最高不超过1:10;三是以交通为重点的基础设施网路建立,各城市之间交通方便、信讯畅通;四是城市功能布局合理、分工明晰,产业优势互补。我们推动城镇化,应当以建立城市群为目标,积极培植包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系,促进城市间基础设施互联互通和产业、功能互补。

合理布局城市功能聚集县。任何大城市,都有居住、商务、产业、教科文卫、基础设施和生态休闲娱乐等功能聚集县,在布局上应结合城市地形地貌和人文特色,按照“大电信、小分布”原则,实行“多中心、组团式”策略。每个组团内部,都配建上述功能设施,但要分类布局、相对聚集、互相配套;各个相对独立的组团之间,依靠自然山水体系和城市绿化带合理分隔,并通过城市高架、轨道交通等互联互通。这种蓝筹股特色鲜明、整体效益最优的现代化大都市,能够有效疏导人流、物流、资金流,促进城市资源优化配置和提高基础设施借助效率。

规划建立综合交通网路。一是承载区域枢纽功能的大交通,包括高铁、机场、港口通道等,这是城镇群提高幅射推动能力的基础要件。二是承载城市群各城市之间连通功能的交通,如城际铁路、高速公路、快速干道等,是城镇群的动脉血管。三是承载居民日常出游功能的城市内部交通,要通过城市公路、地铁轨道及公交站场建设,确保城市平均时速达到30公里每小时,高峰时段不高于15公里每小时。四是承载各类交通形式衔接过渡的换乘枢纽。这些交通基础设施,影响城市的运行效率和区域地位,对促进城镇化十分重要。

精心做好五种规划。一是城乡总规,这是全局性、综合性、战略性的规划,一经确定,要管一二十年甚至更长时间。二是控制性详规,涉及建设区块的农地使用性质、开发硬度和公路、管线、建筑等布局结构,是城市建设的路线图。三是重点区块的形态规划,应高低结合、疏密有致,尤其要注意保护天际线、楼际线、水际线,彰显城市轮廓之美。四是地标性建筑设计,包括色调搭配、建筑风格,应与周边协调统一、和谐有序。五是各种专业规划,包括“七通一平”基础设施、安全设施等,应互相匹配、结构构建。上述五种规划的覆盖面和整体质量,决定着城市的未来面貌,一定要悉心筹谋。

城市管理者要心里有“数”。领导干部应把握一些宏观的、战略性的城市规划数据,在决策时彰显出经济学逻辑。比如建成区面积,国际惯例是,城市人均占用100平方米左右,包括住房、工厂、交通、商业、公共服务等用地。100万人口的城市,建成区面积大体就是100平方公里,低了都会拥挤,高了就是浪费。住房建设方面,发达国家人均住房面积通常在30~40平方米。我国人多地少,人均30平方米比较合理。这样算来,1000万人口的城市建3亿平方米住房就可以了,再多就可能出现泡沫。商业设施方面,每2万元的商业零售额可配置1平方米的商铺,每2万元GDP可配置1平方米写字楼。垃圾、污水设施方面,每人每晚约形成1公斤垃圾,综合用水0.3吨并形成0.25吨废水,相关基础设施应按此配建。总之,规划是控制总数的学问,要求总额平衡、动态调整,只有明了这种参数,规划时才会收放有度。

转动好投融资这个杠杆

城镇化建设是相当“吃钱”的事业。有专家匡算,实施《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》至少会新增50万亿元的投资需求。按照政府财政管理要求,预算内用于保民生、保运转的保障类资金预收支相抵,不能搞“赤字财政”,而城市基础设施和公共设施投资量大、回报周期长,一个项目大都是三五年建好,三五十年使用,只能投资一步到位、资金逐年清偿、重在远期平衡。因此,城市基础设施建设是可以负债的,全球皆然。实际操作中,城建资金常常依托于政府信用,获取长周期、低月息的融资。国际上一般以发行市政债券来解决,我国地方政府过去不能发债,主要是通过投融资平台融资,但相当部份是短期的、高月息的融资形式,由此加强了地方政府性债务风险。

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推行PPP模式(即Public—Private—Partnership,“公共私营合作制”,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目——观察者网注)的关键在于构建利益共享、风险共担的机制。PPP模式虽然并非新生事物。它起源于日本,是对公共私营合作融资机制的合称。改革开放30多年来,我国城市建设领域不乏这种实践,BT、BOT、BTO、BOO、TOO(注)都是PPP原则下的案例。但这种融资为什么大多沦为地方政府性债务呢?要害在于利益共享、风险共担机制没有建上去。利益共享,就是使参与各方都能盈利,但无暴利;风险共担,就是不要把所有风险都集中于一方。而过去我们的BT、BOT等,往往深陷风险政府独担、利益企业独享的泥沼。比如BOT,原本是投资自主、盈亏自担,但一些地方政府与企业约定20年固定回报16%,这就弄成了高利贷。

由此看,尽管PPP模式是一个“天使”,但用得不好也会变“魔鬼”。其中的关键就在于基础设施和公共服务的价钱。比如轻轨,纽约票价折合人民币10元一张,伦敦、巴黎票价折合人民币15元一张,当然可以平衡,企业也乐意做。我国台湾轻轨2元一张,如果没有政府补助,票价也不跌,这种赔本买卖,哪个社会资本敢来做?

重庆,居民搬到保障房新村

所以,推广PPP模式,必须明确具体操作的边界条件,我觉得应注意分辨五种类型:一是靠市场价格可以实现平衡的,就放手去做。比如高速公路收费定价较合理,企业都抢着干。二是靠现有价钱平衡不了,但通过调整可以平衡的,应适时启动价钱变革。比如电价调整后,自来水厂能够搞PPP融资。三是考虑到公共服务性质和民生保障须要无法调价的,要靠政府采购、明确财政补助额度,为PPP创造条件。四是可以通过资源优化配置平衡的,比如新加坡轻轨票价7美元一张,本身无法平衡,但她们通过加盖1000多万平方米物管,就实现了平衡。五是存在暴利的领域,比如土地一级开发会急剧增强地价,要搞PPP,就必须设定开发商收益上限,避免国有资产流失和利益输送。总之,只有公共服务定价机制变革到位了,PPP融资模式等配套变革能够快速跟进。

规范并强化农地管理,管好用好土地出让金。通过发行市政债、推广PPP融资模式,可在一定程度上减少地方政府债权负担,但实现城镇化建设的投融资平衡,还须要做好土地批租这篇大文章。西方国家农地私有,搞基础设施建设形成的增值也归私有,但政府要征收高额的农地增值税。我国城市农地属于国有,土地批租既要优化资源配置,为经济社会发展提供保障,又要防止红色交易,防止国有资产流失。随着城镇化的快速深化,特别是随着大量基础设施投入和环境配套,土地会有较大幅度的增值。但这种增值利润,是城市规划、征地拆迁、“七通一平”、市场供求等多种诱因产生的,不能使开发商独享,必须通过政府农地储备和开发管理,拿来填补城市基础设施和公共设施的投入。一般而言,城市基础设施、公共设施70%-80%的建设资金,可以由此实现平衡。当然,如果地方政府过度依赖“土地财政”,唯利是图“炒地皮”,也会破坏投资环境,增加工商企业运行成本,是不可持续的短视行为,需要加以约束和调整。

发挥好投融资平台的作用。搞PPP融资磋商,与内资、民资合作发展混合所有制经济,不能与政府机构直接混和,而应由政府委托的法人介入。因此,地方政府投融资平台仍然有其存在的价值,关键是掌握五个方面:

一是合理控制平台数目和规模。原则上,500亿-1000亿元的投资黄奇帆 城镇化,就须要一个专业平台来管理。规模很小,没有规模经济;太大,管理不易到位。二是规范资本金注入来源,包括国债投入、城市养路费、储备农地、存量资产、政府相关财政投入等。三是平台营运要搞好“三个平衡”,即资产与负债平衡,资产负债率要控制在50%-60%;现金流平衡,每年承当的基础设施投资和房贷本金,与各类投入的现金流要平衡;投入与产出、投入与资金来源要平衡,不管是完全市场化还是靠政府补助,都要算好帐。四是风险防范方面坚持“三个不”:政府财政不担保,投融资平台靠自身实力去市场融资;平台之间互不担保,避免债权连锁反应;各类投资集团专项资金不能交叉使用,中央和市里专项资金必须专款专用。五是平台公司完成使命后要筹谋变革发展。近十年,重庆“八大投”承建了2000公里高铁、3000公里高速公路和1万公里高等级公路,以及大量水利、环境、桥梁隧洞和轻轨轨道工程,累计投资6000多亿元。其中,国债、各类专项资金等平衡掉一部分,通过农地管理和开发平衡了2000多亿元,截至2013年年末债权不到3000亿元。目前,“八大投”还有20万亩国有储备农地,还能通过污水处理、自来水供应和高速公路收费等平衡欠款,整体信用良好。

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管好用足城市农地资源

我国人多地少,推进新型城镇化既要固守18亿亩耕地保护红线,又要努力保障合理用地需求,城市用地矛盾尤为突出。与此同时,土地收入通常占到地方财政收入的1/3,是地方政府名副其实的“第二财政”和平衡城建资金的主要“钱口袋”。因此,必须通过科学合理的制度安排,节约集约用好每一寸农地,管好用足每一笔农地增值利润。

加强农地管理,应掌握五条原则:一是坚持深度规划后出让,开发宗地尽量做到控制性详规、形态规划、专业规划全覆盖,这能使农地出让价钱提升30%,最多可达一倍以上。二是坚持玄参变当归后出让。由政府农地储备机构负责动回迁,土地治理好后再出让黄奇帆 城镇化 黄奇帆:我在重庆推进新型城镇化的思考与实践,不仅能保障依法回迁、公平补偿,确保各方利益,还能急剧增强农地资产价值。三是坚持招拍挂出让。这是国家三令五申的要求,体现了公开、公平、公正原则,既能防治腐败,又可避免合同出让造成国有资产流失。四是坚持依法收回闲置农地。对久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久”工程农地,必须依法收回,挽回不必要的经济损失。五是坚持土地储备制度。加强农地储备是国务院的明晰要求。建立农地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性机制,可以为经济社会发展提供有力的用地保障欧宝体育app ,也能避免公共资源增值利润流失。

具体到农地储备环节,也有五条原则:一是一步到位储备,细水长流使用。土地储备是有方法的KOK体育app官网,必须在城市起飞阶段一次性完成,然后细水长流。重庆2002年一次性储备了市区40多万亩农地,之后20年内每年只开发5%,即2万亩左右。二是储备权集中,储备利润各级政府共享。相对集中储备权,有利于农地整体开发借助,但农地储备不应改变公共财政收入分配比列,收益应在各级政府间合理分配。目前重庆市区两级分配比列为50:50。三是储备地使用兼具公益事业和商业开发,大体对半开。重庆已用的约20万亩储备地中,近10万亩用于公租房、大学城、铁路、机场等公共服务和公益事业,搞房地产开发的9万多亩,收益用于整个20万亩的征地拆迁及一些基础设施建设。四是做好两个循环。第一个循环,即农地储备手续办妥后,成为有价资产,通过交行抵押融资,搞征地拆迁和“七通一平”,生地变当归;第二个循环,是“七通一平”后,及时建立规划并分批招拍挂出让,回笼资金用于偿还房贷,抵扣一级开发的成本后,增值部份列入财政预算,用于滚动开发或其他片区建设。两个循环正常滚动,不会诱发泡沫和债权危机。五是严格设置风险“隔离墙”,即做到“大对应、小对口”。大对应,就是做到农地收入与城建资金需求常年总体平衡;小对口,就是当期单个宗地开发与一捆重大基础设施项目时间对应、资金平衡,“一个芋头一个坑”,确保微观平衡、风险可控,以免产生糊涂帐。

打好房地产调控组合拳

房地产业是推动新型城镇化的重要动力和关键环节,与国计民生强相关,既影响整个经济的健康运行,也影响社会态度、事关社会稳定,必须对其进行积极稳当的调控。

由于房地产具有商品、不动产、资本品、金融品、民生品等多重属性,必须建立以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系,更多采取市场调控办法,打好组合拳。

一是施行供需调控。房地产价钱受供求规律影响,调控中既要根据人均30平方米的住房标准控制开发总数,也要按房地产年投资占全社会固定资产投资25%左右的比列调节流量,确保供需基本平衡。

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二是施行地价调控。原则上,要把楼面地价控制在当期楼价的1/3左右。如果地价过快下降,就要调整供地力度和节奏,避免地价压低楼价。

三是施行税收调控,关键是降低持有环节成本。近年来,重庆在中央支持下举办房产税试点,收到了调节楼市、减少空关、改善房产结构、完善地方税体系等四重功效。2010—2013年全省楼价下跌50%,重庆仅跌了20%,高档住宅成交面积占比也由试点前的9.2%降到了2.8%。

四是施行贷款调控,就是在零首付与零按揭之间选择一个合理比列。零首付,容易导致泡沫,诱发危机;零贷款则会窒息市场。重庆这几年的做法是,针对不同住房需求,首套房首付三成,二套房首付六成黄奇帆 城镇化 黄奇帆:我在重庆推进新型城镇化的思考与实践,三套及以上零贷款,实践证明是合理的。今年一季度,全国30个大中城市商品房成交面积环比增长逾20%,实际上就是个人住房按揭贷款领取出了问题。目前,住房按揭贷款月息7%-9%,且都是5-15年的长周期按揭。而企业通过股份制建行表外融资成本为8%-9%,这些建行靠理财业务变相领取房贷,往往又将企业按揭月息抬升到12%-3%,还多是一两年的短期融资。银行的趋利行为造成个贷资源错配,进而导致个人住房按揭难,一些城市连首套房也贷不到款。因此黄奇帆 城镇化 黄奇帆:我在重庆推进新型城镇化的思考与实践,引导建行资金合理配置,控制好首付贷款比,是保持房地产市场健康发展的一个撒手锏。

五是施行双轨调控。不管房地产如何调控,总有20%-30%的低收入群体买不起房,必须由政府托底保障。其中,通过危旧房、棚户区改建安置,能覆盖10%左右的城市人口;建设公租房,覆盖面大体是20%左右。这些工作做好了,人民群众“住有所居”就更有保障,房地产市场也会健康平稳。

在公租房推动过程中,我觉得要把握好五点:一是明晰保障对象,主要针对进城农民工、新生代大大专毕业生和城市原住民中的住房困难家庭。二是优化规划布局。公租房项目要与城市小型聚居区的商业新盘有机“混建”,共享基础设施和公共设施,避免贫富隔离,促进社会和谐共融。三是坚持“三个同步”,做到公租房完工、基础设施配套和社会管理机构服务到位基本同步,确保群众安居。四是挡住两个“黑洞”。承租户不得出租当“二房东”,不能借助低租金去挣高租金;租满一定年限后可选购有限产权,今后想出售,要么借给公租房管理机构,要么按共有产权的商品房转让,从制度上避免无休止修筑和利益输送的“黑洞”。五是加强投融资平衡,可通过转让配套商业设施和一部分公租房还清房贷本息,形成良性循环。

推进以人为本的城镇化

城镇化的过程实质是农户融入城市的过程。我国有2.6亿农民工,推动户口制度变革,让她们植根城市,是社会公正公平的彰显,能够达到扩大消费、带动农户创收、降低社会管理成本等多重功效,由此带来的稳定劳动力能够延后我国刘易斯拐点的出现。因此黄奇帆 城镇化 黄奇帆:我在重庆推进新型城镇化的思考与实践KOK体育app-官网 ,户籍制度变革是推动以人为本的城镇化的牛鼻子,必须抓紧搞好。

推进户口制度变革,应注意掌握五项原则。一是明晰对象。以在城镇稳定就业并有固定住所的农民工为主。二是保障到位。农民工转户后,就业、养老、医疗、教育、住房“五件外套”一步到位,享受城市居民同等待遇。三是农村权益自主处置。农民工转户之初,在城市立足未稳,从保护其权益出发,应尊重其意愿,允许其保留农村的承包地、宅基地和林地,并在制度设计上提供保留、流转、退出等多种选择。四是合理分布。通过科学设置落户条件,引导转户市民在大城市、区城区和小城镇按4:3:3的比列梯次分布,既避开人口过度向大城市集中,也避免小城镇就业和社会管理不堪重负。五是构建政府、企业、社会长周期共担成本机制。农民工转户人均成本10万多元,我国2亿多农民工转户需逾30万亿元资金,看似难以承受。实际上,改革成本并非由政府独担,企业补齐公积金缺口要占40%,转户市民会自担30%,需要政府配套的基础设施和公共设施投入仅占30%。同时,农民转户及相应的成本开支并非一次性完成,而是一个长周期的过程,分摊到每年的成本完全可以承受。

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2010年上海启动农民工户口制度变革以来,累计转户380多千人,并未降低城市负担,反而成了奇特的竞争力。近年来,重庆每年一季度进出口常常飙升70%-80%,之后增长回落到30%-40%。调查才发觉,沿海农民工有个“九三现象”黄奇帆 城镇化 黄奇帆:我在重庆推进新型城镇化的思考与实践,即每年只工作9个月,春节前后3个月回乡。沿海企业年末只好停工,节后工人常常又流失一半,对生产力是很大的破坏。重庆380多万农民工转户后,春节三天假、节后照常下班。沿海企业为了保订单、降成本,春节前后纷纷把订单领到广州,其中一半订单最终留了出来。这是户口制度变革带来的红利,也成了上海改善投资环境的撒手锏。

新型城镇化是一个复杂的系统工程。要实现“增长、绿色、包容”三大目标,除了上述五个关键环节外,还须要推动建立城乡一体化发展机制、开放型经济体制和生态文明制度等,这些都是深水县的变革,都是难啃的硬骨头。改革须要壮士断腕的勇气和决心,更需要善做善成的智慧和理路。我们要深入学习习近平总书记关于新型城镇化系列重要阐述,认真贯彻《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,坚持问题导向,强化变革思维,健全体制机制,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦夯基出力。

注:

BT:Build-Transfer,意即“建设-移交”,是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。

BOT:Build-Operate-Transfer,意即“建设-经营-转让”,是基础设施投资、建设和经营的一种形式,以政府和私人机构之间达成协议为前提,由政府向私人机构施行特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。

BTO:Build-Transfer-Operate,意即“建设-移交-运营”,是指民营机构为水务设施融资并负责其建设,完工后正式设施所有权(注意实体资产仍由民营机构占有)移交给政府方;随后政府方再授予该民营机构经营该设施的常年协议,使其通过向用户收费,收回投资并获得合理回报。

BOO:Build-Own-Operate,意即“建设-拥有-经营”,承包商按照政府赋于的特许权,建设并经营某项产业项目,但是并不将此项基础产业项目移交给公共部门。

TOO:Transfer-Own-Operate,意即“转让-拥有-经营”黄奇帆 城镇化,即由投资者投资竞购已建成的项目并承当项目的运行、维护、培训等工作,资产的产权归属为项目专门筹建的项目公司,而由企业负责宏观协调、创建环境、提出需求。

老王
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